Бюджетный федерализм как инструмент реформирования России

Вертикаль власти, любовно взращённая Путиным, противоречит конституционному названию государства — Российская Федерация. Нынешняя российская вертикаль сформировала унитарную модель государства.

Возвращение к принципам федерализма, изначально заложенным в Конституцию, совершенно очевидно необходимо для демократизации постпутинской России. Об этом говорят и Гарри Каспаров с Михаилом Ходорковским в статье "Победа для Украины, демократия для России" в Foreign Affairs от 20 января 2023 года. Декларация о видении будущего Российского Комитета действия тоже провозглашает подлинную федерализацию в качестве одного из важных принципов государственного строительства новой России:

"Наше видение будущего России — это парламентская республика и федеративное государство, в котором центру переданы лишь самые общие полномочия, необходимые для осуществления внешней политики, обороны и защиты прав ее граждан, с передачей на региональный уровень большинства государственных полномочий, в том числе в бюджетной сфере".

Однако никакая реальная федерализация страны невозможна в обход четкого, не допускающего разночтений, принципа бюджетного федерализма, который должен быть оговорен в новой Конституции. Немногие аналитики поняли это еще в 90-е годы, когда формировались основные принципы государственного устройства страны.

Собирая материалы для этой статьи, я внезапно натолкнулся на достаточно объёмный текст под названием "Экономика и политика российского бюджетного федерализма", опубликованный, как это ни странно, на сайте Министерства финансов РФ еще в 1998 году. Авторами текста являются известные в современной России люди: Алексей Михайлович Лавров, до сей поры занимающий должность заместителя министра финансов РФ, и Виктор Борисович Христенко, биография которого хорошо известна. Ныне Виктор Борисович, правда, отошел от дел и возглавляет Ассоциацию гольфа России и Деловой совет Евразийского Экономического Союза. В "лавке" осталась его жена — Татьяна Алексеевна Голикова, возглавляющая социальный блок правительства России. В ноябре 1998 года, когда была опубликована эта статья, Министерство финансов возглавлял либеральный Михаил Михайлович Задорнов, член партии "Яблоко". Пост министра он получил из рук тогдашнего Председателя правительства Виктора Степановича Черномырдина, который отыскал Задорнова в Государственной Думе, где он возглавлял Комитет по налогам, бюджету и финансам. Содержание статьи повергло меня, мягко говоря, в изумление.

"Нарушение принципов бюджетного федерализма чревато ослаблением государства, дестабилизацией бюджетной системы, снижением эффективности экономической политики. Сегодня более половины доходов и расходов консолидированного бюджета России приходится на долю субъектов Федерации. Без реорганизации финансовых отношений между центром и регионами невозможно ни оздоровление государственных финансов, ни наведение элементарного порядка в бюджетной системе, ни, наконец, безусловное выполнение бюджетных обязательств государства перед населением, учреждениями и организациями социальной сферы. Развитие бюджетного федерализма в России на глазах превращается из теоретической концепции в необходимое условие выживания государства и экономики".

Под этой цитатой из статьи двух этих замечательных людей я бы и сегодня без колебаний поставил свою подпись. Здесь надо отметить, что на момент публикации статьи Христенко был первым заместителем министра финансов, а Лавров — начальником отдела того же министерства. Ныне же либеральные времена канули в Лету и, в отличие от "более половины доходов и расходов консолидированного бюджета России", приходившихся на долю субъектов Федерации в "лихие 90-е", в пользу федерального центра изымается до 70% доходов регионов. Статья Лаврова и Христенко написана отнюдь не министерским канцеляритом, а вполне живым, ироничным, а местами даже циничным языком. Получается, что еще в 1998 году в Минфине России понимали всю важность и необходимость для государства бюджетного федерализма, но по "понятным причинам" воздержались от внедрения его в практику финансового планирования.

Что же за причины стали препятствием для имплементации этого экзистенциального принципа в жизнь Российской Федерации? Это путинская "вертикаль власти", разрекламированная в качестве универсального лекарства от распада страны. Она как раз и начиналась с "финансовой вертикали". Изымая из субъектов федерации избыточное количество налогов и не оставляя им достаточных средств для реализации их полномочий, федеральный центр сделал субъекты зависимыми от финансовой помощи в виде трансфертов из Москвы. Сегодня эта картина выглядит в упрощённом виде примерно так: сначала регион направляет в центр большую часть своих налоговых доходов, а потом клянчит у столицы разовые подачки на осуществление своей повседневной деятельности. Здесь-то и появляется коррупция как системный элемент вертикали. Распределение бюджетного пирога сверху вниз — следствие высасывания налоговых поступлений из регионов в целях:

— создать систему вассальных отношений на линии центр — регионы;

— политического подчинения регионов центру;

— "накормить" федеральное чиновничество "откатами" от трансфертов в регионы;

— показать региональным элитам пример креативного освоения федеральных трансфертов;

— создать уверенность центра в результатах выборов всех уровней.

Мировой опыт бюджетного федерализма подробнейшим образом изучен и систематизирован в многочисленных трудах западных экономистов, выделяющих Американскую, Германскую, Швейцарскую, Канадскую, Австралийскую и т.д. системы. Еще в царской России XIX века местные бюджеты не входили в состав государственного бюджета. Таким образом, в России до революции действовала двухканальная бюджетная система унитарного государства.

Как же в Прекрасной России Будущего реорганизовать бюджетный процесс, создав необходимые предпосылки для демократизации страны? Механический метод пересчёта процента налоговых поступлений в пользу федерального центра или регионов, или органов местного самоуправления здесь не поможет. Тем более что региональные бароны, глядя на Кремль, поступают с муниципалами точно так же, как с ними самими поступает Москва.

Есть несколько вариантов воплощения в жизнь идеи бюджетного федерализма. Их необходимо начинать просчитывать уже сегодня. Новое правительство Новой России должно что-то предъявить народу и региональным элитам. Это "что-то" должно быстро и эффективно улучшить жизнь россиян. Как только в экономическую и политическую жизнь РФ войдет понятие бюджетного федерализма, изменится очень многое. Центр не сможет манипулировать бюджетом по своему усмотрению, и для того, чтобы развязать следующую войну, ему понадобится согласие региональных парламентов.

Корень зла в современной России — в бесконтрольности распоряжения финансами. Региональные бароны и федеральный центр, достающие, как фокусники из цилиндра, то автомобили для фермеров или полиции, то дорогостоящие проекты строительства дорог, празднования всяческих тысячелетий и пр., должны быть лишены возможностей создания личных фондов, использование которых никем не контролируется. Бюджет должен формироваться снизу, а не сверху. Только тогда в России будет воплощена в жизнь модель справедливого демократического государства.