Федерализация санкций

В предыдущей статье была показана предыстория появления санкций и что из этого получилось на практике. В этой статье описано, как одна сделка, которая должна была укрепить единый санкционный механизм ЕС, высветила параллельные, не всегда совпадающие друг с другом уровни. И что такое федерализация санкций как первый шаг к федерализации ЕС.

История Усманова и Фридмана обнаружила уязвимость, которую создатели "умных санкций" едва ли могли представить в конце девяностых. Предполагалось, что санкции заставят влиятельного человека использовать свое могущество против режима, действия которого сделали его санкционной мишенью. Но не было учтено что случится, если он направит это влияние не на Москву, а на Брюссель. Причинно-следственная цепочка выглядела так: Запад давит на миллиардера – миллиардер давит на Кремль – Кремль меняет поведение. Но постепенно обнаружилось как это реально работает: Запад давит на миллиардера – миллиардер мобилизует адвокатов, суды, государства и экономические интересы и они все вместе начинают давить на Запад. И тогда санкции становятся не только инструментом давления, а сами превращаются в объект давления – но уже на все государство и всю правовую систему.

Корень проблемы глубже, чем "дорогие юристы против слабых доказательств". Изначальные списки верстались по политическому, а не уголовно-правовому принципу – "принадлежность к ближнему кругу", "богатство и известность", – а не по стандарту соучастия в конкретных эпизодах агрессии. Когда эта политическая логика столкнулась с требованиями административного права ЕС, где решение о заморозке активов нужно защищать в судах с доказательствами, а не декларациями, облегченный подход ввода под санкции затрещал из-за собственной правовой лени: Брюссель наказал "по беспределу", а отбиваться в судах пришлось уже по закону – там, где у олигархов финансовый ресурс на защиту практически неограничен. Не был учтен американский прецедент: Трамп прошёл через как минимум 3500 судебных исков за тридцать лет, выигрывая не по существу, а отсрочками и апелляциями – ресурсом, который есть только у очень богатого защитника.

Дипломатия третьих стран работает параллельно и усиливает эффект, но не является его причиной. К примеру, кейс Усманова стал одним из направлений многолетнего, многовекторного торга Ташкента с Брюсселем – не главной целью узбекской дипломатии, а удобным рычагом в куда более широкой повестке. А Азербайджан вплел его судьбу в отдельный, гораздо более значимый конфликт с Францией. В случае Фридмана под ударом оказался Люксембург, над которым висел иск на $16 млрд, – тоже не благотворительность, а собственный финансовый интерес. Так оказалось, что суверенитет можно фрагментировать.

Но самое интересное произошло не в Баку, Ташкенте или Люксембурге, а в самом Брюсселе – и не через месяцы, а практически мгновенно. Из стремления укрепить централизованный европейский механизм почти немедленно запустился противоположный процесс. Переход от полугодового цикла пересмотра к трехлетнему был не технической деталью, а попыткой вывести несколько тысяч персональных санкций из постоянного политического торга, где любая страна раз в полгода могла брать в заложники весь список из 3000 с лишним фигурантов.

Страны Балтии ответила тем же оружием, но в противоположную сторону, превратившись, фактически, в санитарный кордон вокруг брюссельского компромисса: Эстония, Литва и Латвия уже на следующий день ввели собственные ограничения – санкции, запрет на въезд, обязательную отчетность перед финансовой разведкой, – сославшись на несогласие с решением Совета. Юридическое основание для этого имеется: статья 4(2) Договора о ЕС резервирует национальную безопасность в исключительной компетенции самих государств, а не Брюсселя, – то есть Таллинн, Вильнюс и Рига не нарушали европейское право, а использовали ровно ту его часть, которая и позволяет обходить общий консенсус.

Вот здесь и возник самый интересный момент. Чтобы сломить сопротивление Риги, Париж предложил то, что обычно не предлагают в обмен на поддержку мер для облегчения страданий двух российских миллиардеров: переговоры о включении Латвии в собственную инициативу ядерного сдерживания Forward Deterrence и усиление французской ПВО на ее территории. Прецедент опаснее самой сделки – теперь любая страна, заблокировавшая консенсус по персональному списку, знает, что молчание можно купить не дипломатическим давлением, а усилением безопасности – ядерным зонтиком, поддержкой авиацией, иными гарантиями. Санкционная политика ЕС, задуманная как общий инструмент давления на Кремль, превращается в товар, который можно обменять на стратегические активы, имеющие с исходным кейсом мало общего.

Поэтому "федерализм" здесь неточное слово – Евросоюз не федерация, а наднациональное объединение, и то, что происходит, точнее будет назвать фрагментацией суверенита – практикой, при которой несколько уровней ограничений существуют одновременно и не обязаны совпадать друг с другом, потому что каждый уровень опирается на собственное, отдельное от общего правовое основание.

Более того, случай Усманова и Фридмана показывает, насколько условным становится само понятие "снятие санкций". Решение Совета ЕС освобождает их от европейского режима, но не отменяет ни британских, ни американских ограничений: Фридман и Авен были включены в список OFAC отдельным решением Минфина США еще в августе 2023 года, и их американский статус – самостоятельный юридический трэк, а не производная от решения Евросоюза.

Для самих Усманова и Фридмана это имеет практическое значение. Способ, которым удалось победить (или нагнуть – как кому удобнее) централизованный механизм, одновременно создает стимул к появлению нескольких менее централизованных – и каждый из них придется прогибать уже отдельно, с теми же армиями юристов, но уже без единой победы, которая решала бы все и сразу.

И здесь есть третий персонаж, который делает эту неравномерность осязаемой. У Фридмана есть brother in crime, прошедший через ту же судебную процедуру, почти в тот же день, с той же аргументацией – и оставшийся в списке.

В следующей части – почему Петр Авен выиграл тот же суд, что и Фридман, но так и не вышел из-под санкций: эксперимент, который показывает, что решает не право, а то, нашлись ли у человека государства, готовые за него вступиться.